En la todavía joven historia de los
acuerdos de libre comercio suscritos por nuestro país han sido escasos los
conflictos surgidos de la relación con nuestros socios comerciales.
Se recuerda el caso de Venezuela con su
denuncia del tratado de libre comercio con Colombia y nuestro país, que
concluyó en su salida del acuerdo en 2006.
También recordamos cómo en 2010 una
modificación a la Constitución de Bolivia llevó a ese país a denunciar el
tratado de libre comercio con México y sustituirlo con un acuerdo de
complementación económica con un alcance limitado al comercio de bienes
tangibles sobre bienes originarios de ambos países.
También destaca, en esta experiencia, los
conflictos entre nuestro país y Estados Unidos por el acceso a transportistas
mexicanos al territorio de aquel país, que han sido aparentemente superados,
pero que, en su momento, provocó que México accionara los mecanismos de
solución de controversias previstos en el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte.
Sin embargo, en los últimos años ha
destacado la complicada relación comercial con Brasil y Argentina en un sector
particular, el automotriz.
En 2003 entró en vigor el Acuerdo de
Complementación Económica número 55 (ACE 55), que persigue, como objetivo
principal, establecer las bases para el libre comercio en el sector automotriz
entre nuestro país y Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, como Miembros del
Mercado Común del Sur (Mercosur).
El ACE 55 es un Acuerdo de Alcance Parcial
(solo aplica a los países que lo suscriben) negociado bajo los auspicios de la
Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi). No se trata de un tratado de
libre comercio.
Las disposiciones del ACE 55 se
incorporaron en 2004 al tratado de libre comercio entre México y Uruguay. Después
de un plazo transitorio de aplicación de cupos para el comercio entre ambos
países, desde el 1 de abril de 2011 el comercio de vehículos se encuentra
sujeto a un arancel del 0 por ciento sin restricciones.
En el caso de Paraguay, el ACE 55 entró en vigor
hasta 2011; sin embargo, a la fecha no se ha publicado el Apéndice III de dicho
acuerdo, el cual debe de contener las condiciones del comercio bilateral entre
México y aquel país.
Lo accidentado en la aplicación del ACE 55
no ha estado en el comercio entre México y Uruguay o Paraguay, sino con
Argentina y Brasil.
Con reglas diferenciadas y de difícil
cumplimiento para vehículos originarios de México; con un régimen de cupos para
el comercio vehículos y una balanza favorable para Brasil, los primeros años de
la aplicación del ACE 55 no fueron favorables para el sector automotriz
mexicano.
Según información de la Secretaría de
Economía, durante el periodo comprendido entre 2003 y 2011, Brasil tuvo un
superávit comercial en el sector automotriz con México por 21 500 millones de
dólares.
Sin embargo, 2011 representa el primer año
en que la balanza comercial empezó a favorecer a México. Ese fue el origen de
los cuestionamientos al ACE 55 por parte del gobierno brasileño y de una
controversia que en lugar de asegurar el libre comercio con nuestros socios
comerciales, resultó en un acuerdo frágil, impredecible, que en nada favorece
los planes de inversión que las empresas puedan tener para emplear sus
beneficios.
Fue en 2012 cuando el gobierno brasileño anunció
su interés en denunciar el ACE55, situación que llevó a México a negociar, bajo
las condiciones que Brasil impuso, una primera modificación a las reglas del
ACE55.
Del resultado de esa negociación, México
accedió a volver al mecanismo de cupos para regular el comercio de vehículos
originarios, además de incrementar el contenido regional requerido para
conferir origen a dichos bienes.
Las reglas que originalmente previó el
ACE55 y que obligaban a México a cumplir con un Índice de Contenido Regional del
30 por ciento, se incrementaron a un 35 por ciento en un periodo transitorio,
con el compromiso de alcanzar un 40 por ciento en este año. Brasil, por su
parte, acordó aplicar los mismos porcentajes para sus vehículos.
El cambio implicó para Brasil abandonar la
posibilidad de conferir origen cumpliendo con un contenido regional del 60 por
ciento y aplicar la regla que originalmente solo se establecía para México, en
un porcentaje aparentemente menor del 35 por ciento.
Sin embargo, a pesar de la aparente
reducción de porcentaje, la regla originalmente establecida para México impide
considerar como “originario” el costo de producción (mano de obra, gastos de
administración, materiales indirectos), lo que hace extremadamente complejo su
cumplimiento.
Al acordarse las modificaciones al acuerdo
entre México y Brasil en 2012, en ese mismo año surgió un nuevo conflicto,
ahora con Argentina, quien reclamó el no haber sido considerada en la
negociación efectuada.
En una situación sin precedentes para
nuestro país, Argentina tomó la decisión unilateral y fuera del procedimiento
de denuncia del ACE55, de dejar de aplicar las disposiciones del Acuerdo.
Fue en diciembre de 2012 que Argentina y
México acordaron reactivar el ACE55, estableciendo las mismas reglas que nuestro
país negoció previamente con Brasil, fundamentalmente: (i) el comercio de
vehículos a través de cupos; y (ii) aplicación de la fórmula de Índice de
Contenido Regional al 35 por ciento para vehículos producidos en Argentina.
La negociación con Argentina y Brasil
estableció un periodo transitorio para la aplicación de cupos en el comercio de
vehículos ligeros, que vencería el pasado 19 de marzo de 2015. Conforme a lo
acordado, a partir de esa fecha, se aplicaría el libre comercio sin restricción
de cuotas.
De las distintas lecciones que nos deja la
negociación de 2012, una parece irrefutable: no existen reglas ciertas y
permanentes. Antes de la entrada del “libre comercio” para vehículos, México
nuevamente tuvo que abrir la negociación del ACE55 con Argentina y Brasil con
la finalidad de evitar que ambos países denunciaran el acuerdo.
La nueva modificación al ACE55 entró en
vigor el pasado 19 de marzo de 2015, reactivando el comercio a través de cuotas
para el comercio de vehículos ligeros y fijando el 19 de marzo de 2019 como
nueva fecha para que se libere el comercio de vehículos originarios en el
comercio de México con Brasil y Argentina.
El ACE55 no tiene vigencia temporal, las
negociaciones que se han llevado a cabo en 2012 y 2015 no persiguen como
objetivo prorrogar la vigencia del acuerdo; simplemente, Brasil y Argentina han
postergado la entrada en vigor del libre comercio para vehículos y no existe
garantía (a la luz de las complejidades de la relación comercial) de que antes
del 19 de marzo de 2019 nuevamente Argentina y Brasil soliciten efectuar una
nueva negociación para mantener el régimen de cuotas.
Las modificaciones que entraron en vigor el
19 de marzo de 2015 también mantuvieron la aplicación de la fórmula de Índice
de Contenido Regional en porcentaje del 35 por ciento, anunciando que dicho
porcentaje se incrementará a partir de 2019 a 40 por ciento.
Manteniendo el requerimiento de contenido
regional pareciera que las recientes modificaciones al ACE55 no impactan al
sector automotriz; sin embargo, existe una afectación significativa para el
sector de autopartes.
En términos de las reglas del ACE55
vigentes hasta el 18 de marzo de 2015, las empresas de la industria de
autopartes tenían la posibilidad de conferir origen a los bienes que exportaban
a Brasil y Argentina, aplicando reglas que, en mucho, se apegaban a los
principios previstos en ALADI.
A partir de las modificaciones al acuerdo,
las empresas de la industria de autopartes deberán determinar el origen de las
partes que pretendan exportar con preferencia arancelaria, únicamente bajo la
fórmula restrictiva de Índice de Contenido Regional, en el mismo porcentaje que
se exige para vehículos terminados (35 por ciento).
Solo algunas autopartes reciben un
tratamiento más favorable, como es el caso de radios y cajas de cambio, pero
aun estableciendo requisitos de porcentaje menores, es probable que muchas
empresas no puedan conferir origen a los bienes que pretendan exportar con
preferencia arancelaria a Argentina y Brasil, especialmente, casos como
autopartes con alto contenido de componentes electrónicos (como los radios) o
de alta tecnología (como sensores) que no son fabricados ni en México, ni en
los países miembros del Mercosur.
Observamos algunos otros aspectos de la
negociación que afectan a la industria:
—No se acordó un periodo de transición para
la entrada en vigor de las nuevas reglas, impactando proyecciones de inversión,
incluso, bienes que se encontraban en tránsito a Brasil y a la Argentina el 19
de marzo de 2015.
—El establecimiento de reglas más duras
para conferir origen a la partes, no necesariamente implica una garantía en el
cumplimiento de dichas normas, si no se liga con un procedimiento (actualmente
inexistente) que garantice la veracidad de la información que los productores-exportadores
proporcionan a las autoridades mexicanas para obtener sus certificados de
origen. La ausencia de reglas que garanticen el cumplimiento de las normas de
origen (independientemente de su complejidad) puede fomentar el fraude de origen
y la competencia desleal.
—Se establecieron reglas especiales para
autopartes que se destinan a su uso como equipo original en el ensamble de
vehículos, pero dicha excepción no es precisa y puede prestarse a
interpretaciones diversas, en perjuicio del mantenimiento de reglas claras que
den certeza al intercambio comercial.
—Finalmente, el hecho de que México sigue
operando con cierta desventaja con relación a los productos brasileños, por el
hecho de que gran parte de la tarifa arancelaria mexicana se encuentra libre de
arancel, con independencia de si se aplican o no los beneficios de acuerdos
comerciales. La desgravación unilateral que decretó nuestro país en 2008 no ha
sido objeto de reconsideración por parte de las autoridades de nuestro país.
Solo tomemos un ejemplo de lo anterior
(aclarando que no es el único), los cinturones de seguridad que sean importados
a México, estarán sujetos a un arancel del 0 por ciento; si un productor
mexicano de cintos de seguridad exporta el mismo tipo de bien a Brasil, el
arancel que deberá de pagar será del 18 por ciento.
En nuestro ejemplo, forzosamente el
exportador de nuestro país deberá hacer uso del ACE55 para reducir el arancel a
pagar a 0; en tanto que los bienes del productor brasileño podrán ingresar a
México libres de arancel, sin necesidad de acudir a las estrictas reglas del
ACE55.
Todos lo antecedentes que hemos expuesto
nos llevan a concluir que el objeto principal del ACE55 de alcanzar el libre
comercio en el sector automotriz entre México y Argentina y Brasil hoy es una
aspiración más que un objetivo que se pueda cumplir en el corto plazo.
