El Senado mexicano tiene un deber fundamental: someter a la prueba del ácido la información emanada de la propia CNDH.
Dentro de unas semanas el Senado de la República llevará a cabo el proceso para ratificar o sustituir al actual titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Los legisladores habrán de sustentar su decisión en al menos dos elementos.
Deberán basarse, por una parte, en un diagnóstico preciso de la situación de los derechos humanos en México, y por la otra, en un balance escrupuloso de la gestión del presidente del organismo.
En cuanto al primer elemento, resulta imprescindible que los senadores incorporen a su análisis los informes emitidos por organismos internacionales, periodistas y actores de la sociedad civil y no se limiten a la información proveniente de fuentes gubernamentales y de la propia CNDH. No deben echar en saco roto, sin embargo, señalamientos graves que ha emitido el ombudsman como los siguientes: en los lugares en los que se encuentran las mujeres en reclusión se presenta una “terrible tragedia”; en los hospitales psiquiátricos es manifiesto el “gran abandono en torno a la observancia de los derechos de las personas que ahí están internadas”; el sistema penitenciario continúa en una “lamentable situación” al tiempo que se advierte “un incremento en el número de incidentes vinculados con riñas, motines, fugas y homicidios en diferentes centros penitenciarios”; en más del 60 por ciento de los establecimientos carcelarios que la CNDH visitó en el último ejercicio “se observaron condiciones de autogobierno”.
¿Intentará el Senado descifrar en qué medida esas realidades son resultado de lo que la Comisión Nacional ha hecho o dejado de hacer bajo la conducción de su actual titular?
Respecto al balance de la gestión del ombudsman, el Senado tiene un deber fundamental: someter a la prueba del ácido la información emanada de la propia CNDH. Este es el punto de partida para que el órgano legislativo ejerza de manera responsable su tarea de vigilar al vigilante. La Comisión Nacional se ha ido convirtiendo con el tiempo en un eficaz aparato de autopromoción y construcción de apariencias capaz de aturdir y confundir con cifras deslumbrantes y argucias discursivas. Para valorar de forma objetiva su gestión es necesario previamente desmontar toda esa utilería de corte propagandístico que suele poner por delante. Hasta donde se sabe, el Senado de la República no cuenta con mecanismos e instrumentos técnicos para monitorear y supervisar de manera sistemática la labor de la CNDH. No ha dado a conocer los indicadores que como órgano de control aplica para analizar y evaluar la información relativa a la actuación de la Comisión. En tal virtud, no debe extrañar que el proceso de sucesión del ombudsman esté dominado por consideraciones de tipo político o por la referencia a casos mediáticos, emblemáticos o de coyuntura.
El Senado puede también incorporar a su análisis la información que le suministren directamente usuarios reales de la CNDH, a quienes podría convocar en las próximas semanas por medio de una campaña abierta para conocer sus impresiones, revisar la manera en que fueron atendidos e investigados sus casos y valorar la calidad del servicio que les dio la Comisión, con independencia de los datos que esta misma ofrece acerca de la satisfacción de sus usuarios.
Una clave para evaluar el desempeño del titular de la CNDH nos la revela el propio funcionario. En su reciente comparecencia ante el Senado declaró: “Estamos convencidos de que debemos propiciar una mayor prevención de violaciones a los derechos humanos en lugar de estar buscando solamente remediar aquellas que ya están presentes. Por ello incrementamos sustancialmente las actividades de educación, capacitación, difusión y divulgación en la materia. En 2013, llevamos a cabo 7394 eventos de capacitación. Más de cinco veces de lo que se hacía en el año 2009”. Con esas actividades, según explicó el ombudsman, se logró “impactar” a más de un millón de personas.
¿Puede alguien estar en contra de la prevención o de la educación, la capacitación, la difusión y la divulgación? Por supuesto que no, todas ellas son actividades sin duda indispensables en la protección y promoción de los derechos humanos. Pero ocurre que, como lo sentenció Shakespeare, “mal aplicada la propia virtud se torna en vicio”. El ombudsman exhibe con su declaración una visión fragmentada de la prevención, en la medida en que soslaya que la función de “remediar” las violaciones a los derechos humanos “que ya están presentes” tiene entre sus principales efectos justamente el de prevenir futuras violaciones. Una vez que quedan acreditados hechos violatorios la expectativa natural es que los servidores públicos responsables asuman las consecuencias previstas por las leyes, entre ellas la de recibir las sanciones administrativas o penales correspondientes y la de reparar el daño a las víctimas. Al plantear un falso dilema entre prevención y “remedio” de violaciones “presentes”, el titular de la CNDH nos ayuda a comprender la razón por la que, a pesar de los cientos de miles de personas capacitadas por el organismo y los millones de publicaciones emitidas, la situación de los derechos humanos en el país no solo no ha mejorado, sino que en algunos aspectos ha retrocedido. Si nos atenemos a las declaraciones del ombudsman arriba transcritas, no existe una relación causal entre el número de actividades de educación y divulgación y la disminución de las violaciones a los derechos humanos. Esto resulta obvio porque una vez que los servidores públicos participan en alguna de las actividades de prevención a las que se refiere el funcionario o que reciben y estudian las publicaciones de la CNDH, conservan un margen más o menos amplio de libertad para actuar en razón de los costos o beneficios que les puede acarrear su conducta, aunque también impulsados por condicionamientos de tipo jerárquico, institucional y de contexto. No ha servido ni servirá a la causa de los derechos humanos que el ombudsman conciba a la CNDH como una suerte de Subsecretaría de Educación y Publicaciones en Derechos Humanos; por el contrario, esto distrae sus capacidades como órgano de protección y duplica las funciones de otras instituciones del Estado.
Como es sabido, la impunidad —entendida como la falta de aplicación efectiva de las consecuencias previstas por las leyes a quienes las violan— tiene el pernicioso efecto de incentivar nuevas violaciones a las leyes. Esta máxima aplica lo mismo para los delitos que para las violaciones a los derechos humanos. En la medida en que los perpetradores de las violaciones gozan de una impunidad generalizada y no afrontan sino en casos muy contados consecuencia alguna por sus actos, encuentran un aliciente para seguir incurriendo en dichas conductas. En tal virtud, la relegación de la función protectora y de defensa de los derechos humanos a un segundo plano opera en favor de la perpetuación y agudización de las prácticas violatorias en todos los espacios de la vida pública. Si la falta de una cultura de derechos humanos está en el origen de la violación sistemática de los mismos, con mayor razón lo está la impunidad.
Un balance de gestión de la CNDH debe considerar que esta opera en una lógica de punta del iceberg. Una pequeña parte de su actividad es visible, pero el grueso de la misma se desarrolla en condiciones de escaso o nulo control externo. Contra 9008 expedientes de queja que abrió la Comisión en su último ejercicio anual (Informe 2013) emitió únicamente 86 recomendaciones, las cuales por su propia naturaleza permiten a la opinión pública conocer de manera detallada los hechos denunciados, los pormenores de la investigación emprendida por la CNDH y la valoración de las evidencias o hallazgos encontrados. El problema está en el bloque no visible del iceberg, conformado por quejas cuya atención está al margen del monitoreo externo. Conocer la calidad de la atención de estos casos reviste la mayor importancia.
El Programa Atalaya del ITAM (atalaya.itam.mx) realizó entre 2003 y 2013 diversos ejercicios de análisis de muestras de quejas seleccionadas de manera aleatoria, los cuales permitieron identificar patrones de atención de los expedientes. Se trata de quejas que no derivaron en recomendaciones y cuyos detalles son desconocidos por la opinión pública. Entre los hallazgos destaca el hecho de que en los últimos años la Comisión mostró algunas mejoras en aspectos tales como las actividades de contacto con los quejosos, el suministro de información a estos, la suplencia de las deficiencias de las quejas, la documentación de las diligencias y la redacción de los oficios de solicitud de información dirigidos a las autoridades. A pesar de dichos progresos pudo observarse también que en los últimos años subsistieron deficiencias que afectan sustancialmente la atención y la investigación de las quejas que recibe, algunas de las cuales se describen a continuación.
La CNDH por lo regular no solicita acceso a los archivos fotográficos de los servidores públicos señalados como presuntos autores de detenciones arbitrarias, cateos ilegales, tortura y otras violaciones. La consecuencia de esta omisión es que las víctimas y testigos de los hechos no están en aptitud de identificar a los agresores.
Por otra parte, la Comisión ha cedido ante la renuencia de las autoridades para que los servidores públicos involucrados rindan sus informes directamente mediante comparecencia personal o por escrito ante el organismo; en su lugar se ha tolerado la práctica de que las instituciones remitan informes de carácter impersonal. Ello abona naturalmente a la falta de identificación de los agentes agresores y puede derivar en formas de encubrimiento. Es común que la CNDH no solicite a las autoridades la corrección, enmienda o ampliación de sus informes, ello a pesar de que estos sean omisos, poco claros o no guarden congruencia con la información solicitada.
En un amplio número de casos la CNDH omite realizar trabajo de campo a pesar de que resulta indispensable para la búsqueda y entrevista de testigos y el acopio de evidencias gráficas, además de que desaprovecha la posibilidad de solicitar apoyo a los organismos públicos locales para dichos propósitos. En general, el organismo no incluye durante sus investigaciones el acopio de pruebas gráficas y aun teniéndolas en los expedientes, las ignora y desestima. Frecuentemente omite realizar actos de investigación para despejar las contradicciones entre las versiones del quejoso y de la autoridad sobre cuestiones cruciales relacionadas con los hechos violatorios y desplaza hacia el quejoso la tarea de obtener por su propia cuenta las evidencias que desvirtúen la versión de la autoridad. Se hace creer a la víctima que si ella no es capaz de aportar pruebas para sustentar su caso, no hay base para la queja ni para continuar su substanciación, sin importar que la Comisión haya cumplido a medias su deber de investigar.
La CNDH subejerce su facultad de solicitar medidas cautelares a favor de las víctimas, testigos y potenciales declarantes, lo que redunda en la desprotección de estos y en su falta de cooperación ante el temor a represalias. En la investigación de casos de detención arbitraria y tortura con fines de incriminación, la Comisión Nacional omite con frecuencia actos de investigación tan básicos como realizar un cómputo de los días que la persona estuvo bajo la custodia de sus presuntos agresores. En diversas quejas la CNDH no clarificó aspectos tan elementales como el lugar en el que fue detenida una persona, especialmente en casos en los que la víctima aseguró haber sido capturada dentro de su domicilio y la autoridad informó que la detuvo en la vía pública. En diversos casos en los que existían indicios de tortura la Comisión no llamó a comparecer a los servidores públicos involucrados ni interpuso las denuncias penales correspondientes, ignorando lo establecido en el Protocolo de Estambul.
Una práctica muy común de la Comisión es dar vista de los hechos a los órganos internos de control de las instituciones a las que pertenecen los presuntos violadores de derechos humanos, al tiempo que invita a los quejosos a interponer quejas o denuncias ante dichos órganos. Esa práctica no suple el deber constitucional de la CNDH de interponer por sí misma quejas y denuncias, pero la utiliza presumiblemente para ahorrarse la investigación en la que tendría que sustentarlas. El efecto de la decisión de dar vista a la autoridad en los términos descritos es que la víctima es colocada nuevamente frente a la institución en la que está adscrito su agresor. La queja termina siendo, con contadísimas excepciones, desestimada por el órgano interno de control, lo que da pie a la conclusión del expediente de queja por parte de la CNDH como resuelto durante el procedimiento. Si en los hechos los órganos internos de control acaban determinando la procedencia o improcedencia de las quejas presentadas ante el ombudsman, ¿para qué necesitamos a este?
La CNDH suele argumentar para defender la conclusión de sus expedientes de queja que “no encuentra” datos que revelen la violación de los derechos humanos. El análisis de muestras aleatorias de quejas realizado por el Programa Atalaya ha puesto de manifiesto que si no encuentra esos datos es porque no los busca de manera escrupulosa ni realiza los actos de investigación conducentes.
La situación de los derechos humanos en el país amerita que el proceso de deliberación que llevará a cabo el Senado de la República para la ratificación o sustitución del presidente de la CNDH parta de un balance claro de gestión de los últimos años que hurgue en las zonas opacas de la institución en lugar de centrarse exclusivamente en los aspectos resaltados por el organismo. Muy especialmente, deben los legisladores allegarse de información que les permita conocer el desempeño de la Comisión en las funciones de protección y defensa, cuyo relegamiento por parte del actual titular se traduce en deficiencias sistemáticas en la atención e investigación de miles de quejas y redunda en amplios márgenes de impunidad de los violadores de derechos humanos.
Antonio López Ugalde es maestro en Derecho por la UNAM. Es miembro de la Red de Especialistas en Seguridad Pública y del consejo asesor del Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia, A. C. Se desempeñó como profesor y director del Centro de Acceso a la Justicia en la Universidad Iberoamericana. Ha realizado actividades de investigación en temas de justicia, seguridad y derechos humanos en el Instituto Tecnológico Autónomo de México, la Fundación Rafael Preciado, A. C. y otras instituciones.
