La población considera que la participación de capital privado significa privatizar, es decir, transferir una empresa o actividad pública al sector privado.
Las propuestas para realizar cambios en el marco regulatorio de las empresas paraestatales, Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad, iniciaron hace más de 10 años, tres presidentes promovieron —sin éxito— modificaciones a la Carta Magna con el fin de permitir que el capital privado pudiera invertir en la industria energética.
En 2013, la LVII legislatura y más de la mitad de los congresos locales aprobaron la iniciativa propuesta por el actual presidente, Enrique Peña Nieto, la cual modificó los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, terminando así con una política energética llevada a cabo en México por más de 70 años.
La opinión de los mexicanos sobre una posible ampliación de la participación de capital privado en el campo energético se ha medido desde que iniciaron estas propuestas y lo que podemos observar es que no ha habido cambios significativos en el rechazo que los entrevistados manifiestan respecto a permitir que particulares inviertan en las dos empresas del Estado encargadas de la generación, distribución y venta de energéticos; la opinión pública en el tema se muestra cristalizada, este artículo intenta explicar, con la ayuda de diferentes variables, la razón de estas opiniones.
Antecedentes
En el año 1999, el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León envió a la Cámara de Diputados la iniciativa que concebía la participación de capital privado únicamente en el sector eléctrico; sin embargo, la medida no fue aprobada por los legisladores de la oposición, por lo que no prosperó. Por su parte, Vicente Fox Quesada en 2002 también presentó una propuesta para modificar dicho sector, el texto sugería una participación mínima de los sectores sociales y privados para la producción de electricidad, pero este esfuerzo tampoco tuvo apoyo en el Congreso1.
El 28 de octubre de 2008, en la administración a cargo de Felipe Calderón Hinojosa, la Cámara de Diputados aprobó una reforma energética que constó de siete dictámenes (Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, Ley de Petróleos Mexicanos, Ley de la Comisión Reguladora de Energía, Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía); los nuevos ordenamientos permitían que Pemex celebrara contratos con particulares, pero otorgando exclusivamente a Petróleos Mexicanos y a sus organismos subsidiarios las asignaciones de áreas para la exploración y explotación petrolera2; los analistas coinciden en señalar que si bien estas modificaciones representaron un paso importante en el tema, no fueron suficientes para sanear las finanzas y mejorar el rendimiento y competitividad tanto de Pemex como de la CFE.
Al día siguiente de tomar posesión como presidente de México, Enrique Peña Nieto y los dirigentes del Partido Acción Nacional (PAN), del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del Partido de la Revolución Democrática (PRD) firmaron el Pacto por México; uno de los acuerdos contenidos en este documento era el de llevar a cabo una reforma energética de gran calado.
Dicha reforma se promulgó el 20 de diciembre del año pasado; tras una ardua negociación en el Congreso y una vez aprobada por más de la mitad de las legislaturas locales, el ordenamiento entró en vigor un día después, cambiando el modelo de política energética promovido por México desde 1938 a raíz de la expropiación petrolera.
Los datos históricos en la opinión pública
En junio de 2003, cuando iniciamos la serie de preguntas enfocadas a medir la opinión de los mexicanos en el tema de la inversión privada en la industria energética, el 55 por ciento se manifestó en contra de ampliar la participación de capital privado en Pemex, 18 por ciento no estuvo ni a favor ni en contra y únicamente 14 por ciento apoyó incrementar dicha participación. Los porcentajes de entrevistados que rechazan el incremento de la participación de privados en Petróleos Mexicanos se ha mantenido durante 11 años y el nivel de desacuerdo ha oscilado entre 37 por ciento y 55 por ciento.
En septiembre de 2008, año en que se aprobó la reforma energética de Calderón, podemos observar cómo subió el porcentaje de aquellos que estuvieron a favor de ampliar la participación de capital privado en Pemex a un 30 por ciento, un porcentaje de aprobación nunca antes registrado, pero también se incrementó el número de personas que dijeron estar en contra de la medida; es decir, la opinión pública se polarizó derivado seguramente de los argumentos vertidos tanto por la oposición como por aquellos que se manifiestan a favor de ampliar esta participación, y en 2013 también se observa esta tendencia.
En el caso de la recién aprobada reforma energética, destaca un acontecimiento importante: el número de personas que dijeron no estar a favor ni en contra de la medida ha crecido paulatinamente; en julio de 2013, 25 por ciento de los entrevistados mencionó esta opción, registrando el porcentaje más alto en esta categoría desde 2003. El dato nos podría estar indicando dos señales: hay cada vez menos interés por tomar una posición en el tema energético, o bien, este 21 por ciento aún no tiene clara su postura en este momento.
Existen diferencias si analizamos las opiniones sobre la posible ampliación de capital privado en Pemex por los rasgos sociodemográficos de la población mexicana; la identidad partidista es una variable que tiene gran peso en el tema, el 70 por ciento de aquellos que dijeron identificarse mucho o algo con el Partido de la Revolución Democrática (PRD) se manifestaron en contra de la participación de capital privado en la paraestatal; y entre los jóvenes la propuesta tampoco es bien recibida, el 61 por ciento de los entrevistados entre 18 y 25 años se declaró en contra, así como el 60 por ciento de aquellos de 36 a 45 años.
Los entrevistados que se posicionaron en mayor porcentaje a favor de ampliación de capital privado fueron aquellos que ganan más de 15 000 pesos al mes (58 por ciento), y cuatro de cada 10 que cuenta con estudios universitarios o superiores (37 por ciento), el nivel de ingreso y la escolaridad también resultan ser variables importantes en el tema.
En el caso de la inversión de privados en la industria eléctrica podemos observar el mismo escenario, una opinión pública que rechaza en mayor porcentaje la propuesta (51 por ciento), un incremento en los ciudadanos que se dicen no estar ni a favor ni en contra (21 por ciento) y solo dos de cada 10 entrevistados que apoyan el que en la industria encargada de generar electricidad se permita la participación de capital privado; en ambos sectores —eléctrico y de hidrocarburos— tenemos las mismas variables: servicios con tarifas poco competitivas, malos manejos internos y un aumento gradual en el precio de los energéticos.
Existen también coincidencias respecto a quiénes están a favor y en contra de ampliar la participación de capital privado en la industria eléctrica, los datos sociodemográficos indican que las personas identificadas con el PRD y aquellos entre 18 y 25 años son quienes rechazan en mayor medida la propuesta, con porcentajes mayores a 62 por ciento, en tanto que 44 por ciento de aquellos que ganan más de 15 000 pesos al mes y 38 por ciento de los que tienen estudios universitarios o más se muestran favor de la ampliación de capital privado en la industria eléctrica, aspecto también contemplado en la reforma energética.
La reforma energética fue una de las propuestas más conocidas entre los mexicanos; de acuerdo con la encuesta realizada en enero 2014 por Parametría, casi ocho de cada 10 entrevistados mayores de 18 años se enteraron de la aprobación por parte del Congreso y de las legislaturas locales, siendo de entre las reformas logradas por la actual administración una de las que tuvieron más trascendencia y atención en la opinión pública.
No obstante, debemos señalar que los niveles de conocimiento no se traducen necesariamente en el entendimiento de lo que se está discutiendo al hablar de inversión privada en el tema energético, gran parte del debate incluye conceptos técnicos, económicos y de infraestructura tales como renta petrolera, contratos de riesgo compartido, yacimientos, pozos exploratorios, gas o petróleo “shale” etcétera, términos que implican procesos que van más allá del conocimiento general de los ciudadanos.
El diagnóstico
La reforma energética debe ser pensada como un tema que toca viejas problemáticas que existen en México, no solo se habla de modificaciones a las leyes que tienen que ver con la organización, estructura y funcionamiento de Pemex y CFE, implica además cuestiones fiscales, ya que los impuestos que paga Petróleos Mexicanos a la Secretaría de Hacienda absorben más del 70 por ciento de las ventas totales3; ecológicas, por el impacto que genera en el medioambiente la explotación de los recursos naturales, y hasta de seguridad individual y nacional.
Los diagnósticos que especialistas han realizado sobre la condición actual de las paraestatales indican que estas empresas son poco competitivas, poco productivas y tienen problemas fiscales importantes derivados de mala prácticas administrativas, cargas fiscales excesivas y corrupción al interior4; la opinión pública mexicana también considera que tanto Petróleos Mexicanos como la Comisión Federal de Electricidad son empresas rezagadas, casi siete de cada 10 mexicanos (67 por ciento) así lo diagnosticó en el caso de Pemex y 60 por ciento en el de la CFE. Son muy pocos aquellos que dicen que estas empresas del Estado son modernas.
Otra característica que observan los mexicanos es que tanto la CFE como Pemex son organismos mal dirigidos; siete de cada 10 entrevistados mayores de 18 años así lo señala. Estas opiniones pueden estar sustentadas en los escándalos de corrupción, excesos de los lideres sindicales, desastres ecológicos y accidentes, provocados, en el caso de Petróleos Mexicanos, por el robo clandestino de combustible. Un dato que llama la atención es que la mayoría de los entrevistados tomó postura sobre el tema para indicar su opinión sobre el estado de las paraestatales.
La reforma de 2013 y la opinión pública
En diciembre de 2013 realizamos una encuesta a nivel nacional con el fin de conocer las expectativas que tienen los mexicanos en el tema de la reforma energética: un poco más de la mitad de los entrevistados (52 por ciento) nos dijo que consideraba que con el nuevo ordenamiento se modernizaría Pemex; cabe recordar que ese mes se aprobó esta iniciativa, la cual estuvo acompañada de una ardua campaña de comunicación política por parte del gobierno federal que informaba a los ciudadanos a través de medios masivos, como radio, televisión y espectaculares, los beneficios que traería la reforma energética, comprometiéndose a aumentar los empleos y reducir las tarifas de gas, gasolina, luz y alimentos.
Un mes después, cuando le dimos seguimiento a la encuesta, los resultados obtenidos fueron muy diferentes a lo registrado en diciembre de 2013; menos personas opinaron que con la reforma energética se modernizaría Pemex (37 por ciento), descendiendo 15 puntos las opiniones que apoyaron esa opción. Podemos señalar que existen dos posibles acontecimientos que pudieron modificar las opiniones en este punto en particular, el primero de ellos es el hecho de realizar mediciones en diciembre, ya que las percepciones y opiniones de los mexicanos pueden ser más positivas derivado del ambiente general y del incremento en los ingresos, en tanto que al mes siguiente las expectativas pudieron verse reducidas por “la cuesta de enero”, por los costos en la luz y, particularmente, por el aumento gradual en el precio de la gasolina.
El segundo acontecimiento es consecuencia del primero, el desgaste de una campaña de comunicación que, aun cuando fue bien recibida por los mexicanos, terminó por no verse reflejada en un corto plazo en el bolsillo de los entrevistados; el discurso oficial no correspondió con la realidad, y aunque el gobierno federal señaló que la reforma energética traería beneficios a mediano y largo plazo, los ciudadanos posiblemente esperaban observar cambios inmediatos.
La reforma energética ha sido uno de los temas que en el ámbito de las mediciones de opinión pública nos ha permitido estudiar y entender cómo son percibidos y procesados algunos términos en México; por ejemplo, derivado de diferentes mediciones que realizamos pudimos corroborar que la palabra “privatizar” tiene una connotación negativa de entrada e implica un rechazo total en los entrevistados, por lo que probamos con diferentes términos para poder abordar el fenómeno de una manera más neutral y objetiva.
Otra observación que pudimos constatar es que existen diferencias significativas en las opiniones si analizamos la información por rasgos sociodemográficos; las variables de identidad partidista, escolaridad y educación tienen gran peso en los posicionamientos sobre el tema.
¿Por qué los mexicanos están en contra de ampliar la participación de capital privado en Pemex y la CFE?
La reforma energética que fue aprobada el año pasado contempla más alternativas de inversión de privados en Pemex a través de figuras como los contratos de utilidad y producción compartida, así como licencias para la explotación y extracción de petróleo. No obstante, el decreto indica que “los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”.
Sin embargo, para los mexicanos la concepción de nuevas inversiones en este sector tiene un significado muy diferente; de acuerdo con las encuestas en vivienda que hemos realizado desde 2007, la población considera que la participación de capital privado significa privatizar, es decir: transferir una empresa o actividad pública al sector privado, palabra que como mencionamos anteriormente tiene una carga negativa en la opinión pública de México, lo que inhibe que la discusión se dé con base en nueva información, por ello no se reflejan cambios en la opinión pública en la línea de tiempo.
En el ejercicio de diciembre de 2013, quisimos indagar qué ocurría cuando proporcionábamos más detalles sobre las áreas y tareas en las que los privados invertirían, con ese objetivo incluimos los términos de exploración y extracción de petróleo en los cuestionarios; ese mes, 45 por ciento de los entrevistados insistía en que esta participación significaba privatizar los recursos de la nación, no obstante un importante 43 por ciento consideró que las inversiones de privados en estas tareas tendrá ganancias compartidas entre Pemex y los particulares.
A primera vista parecería que hubo un cambio en la opinión pública sobre el tema derivado de la obtención de información más específica; empero, quisimos corroborar dichos datos con una medición realizada el mes siguiente, ya que una de las tareas que tenemos como investigadores es verificar el comportamiento de la percepción ciudadana en el tiempo e ir reportando las permanencias o cambios.
Con el estudio de enero de 2014 comprobamos que únicamente una cuarta parte de los entrevistados asume que las inversiones de empresas privadas en explotación y extracción de petróleo significan ganancias compartidas, y que sin importar la magnitud de la inversión privada, para más del 50 por ciento de los mexicanos los acuerdos sugieren la privatización de Pemex.
En el caso de la Comisión Federal de Electricidad, el decreto indica que particulares pueden participar en la generación y comercialización de la energía eléctrica; no obstante, de nueva cuenta, para más de la mitad de los entrevistados (56 por ciento), el permitir la participación de capital privado en la industria eléctrica significa privatizar la Comisión Federal de Electricidad; únicamente tres de cada 10 (27 por ciento) dicen que aún con esta participación el Estado va a seguir teniendo control de la empresa.
Expectativas de la reforma energética
Uno de los grandes errores que han cometido gobiernos de muchos países, incluido el nuestro, es prometer a los ciudadanos beneficios a corto plazo derivado de las reformas estructurales. Hecho que es poco plausible por la naturaleza misma de las reformas, en el caso de México, el mensaje del gobierno federal ha sido el señalar el descenso en los costos de luz, gasolina y alimentos. Parte del riesgo de recurrir constantemente a este discurso es que de no lograr los beneficios prometidos, los ciudadanos creerán cada vez menos en lo positivo de estos cambios.
Por lo tanto, es más saludable que los propios ciudadanos perciban que hay una reducción en los recibos de luz, los precios de la gasolina o puedan adquirir alimentos más baratos, lo que legitimaría por sí mismo las acciones del gobierno.
La opinión pública en México se muestra escéptica en cuanto a creer en el discurso difundido por el gobierno federal sobre la disminución de precios en estos servicios y productos, de ahí que más del 70 por ciento crea que los precios aumentarán a raíz de la reforma energética, dicha percepción registró un aumento de más de 10 puntos porcentuales respecto a diciembre del año pasado.
¿A quién beneficia la reforma?
Los ciudadanos perciben que con la reforma energética, que implica la ampliación de participación privada en Pemex, habrá beneficios futuros para el gobierno (80 por ciento), así como para los empresarios (75 por ciento), lo que llama la atención es que muy pocos esperan beneficios para el país y para los ciudadanos de a pie, únicamente 29 por ciento dijo que con las nuevas disposiciones se beneficiaría México y solo 15 por ciento ve mejorías personales con estos cambios constitucionales.
Por último, la poca confianza que tienen los ciudadanos en los posibles beneficios personales que les traerán las modificaciones en el ámbito energético se refleja en que la mitad de los entrevistados considera que el ordenamiento que fue aprobado en diciembre del año pasado es un retroceso para el país; sin embargo, conviene señalar que existe un importante 32 por ciento que ve los cambios en los artículos 25, 27 y 28 constitucionales como un avance.
La consistencia en la opinión pública sobre la participación de capital privado en la industria energética depende de por los menos dos escenarios: que los beneficios prometidos se cumplan y los mexicanos modifiquen su opinión poscambios institucionales, o que al no concretarse los beneficios prometidos por las recientes reformas, la población rechace en mayor medida la posible participación de capital privado en áreas que actualmente son exclusivas del gobierno mexicano.
Conclusiones
De acuerdo con el Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF), la reducción de costos en el precio por el servicio de luz derivado de la reforma energética se verá reflejado entre cuatro y cinco años a partir de que se legislen las leyes secundarias; en cuanto a la gasolina, durante 2013 los precios de Magna y Premium así como del diésel aumentaron cada mes 11 centavos, el incremento en 2014 será de 9 centavos mensual, y la reforma aprobada no señala en qué período se detendrán estos incrementos; dichos datos son vividos todos los días por los mexicanos, quienes se muestran escépticos respecto a los posibles beneficios que la reforma energética les traerá.
La discusión sobre el futuro de Pemex y la CFE tiene tintes pasionales, ya sea por cuestiones históricas, de nacionalismo, ideológicas, por la afectación de intereses o bien por desinformación o información equivocada que vetan cualquier posible cambio en las opiniones.
En cuanto a los estudios de opinión pública continuaremos probando y perfeccionando las herramientas que nos permitan entender mejor el fenómeno social que se vive en México en el tema energético.
Francisco Abundis Luna es director asociado de Parametría S. A. de C. V. Candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Connecticut, sus principales líneas de investigación son la psicología social, opinión pública y comportamiento electoral. Ha realizado diferentes publicaciones sobre elecciones en México, participación ciudadana y encuestas electorales, entre otras.
Marisol Vázquez Piñón es politóloga por la Universidad Nacional Autónoma de México. Directora de Comunicación y Medios en Parametría S. A. de C. V., ha escrito diversos artículos sobre cultura política y opinión pública en México.
