La organización Impunidad Cero analiza el tipo de responsabilidad legal que las autoridades y los propietarios tienen en el tema referente a las construcciones dañadas o colapsadas por el terremoto que azotó a la capital mexicana.

Ha pasado casi un año desde el sismo del 19 de septiembre (19-S), en donde miles de personas resultaron afectadas en su patrimonio y otras, desafortunadamente, perdieron la vida. En la Ciudad de México fallecieron 228 personas, en Morelos 74, en Puebla 45, en el Estado de México 15, en Guerrero 6, en Oaxaca se reporta 1 fallecido (de acuerdo con cifras oficiales publicadas en El Financiero) y en algunas otras entidades como Tlaxcala las cifras oficiales se desconocen. Debido a la magnitud de la tragedia, en esta entrega se aborda el problema de las construcciones dañadas o colapsadas desde el punto de vista legal, analizando las responsabilidades de los actores involucrados, así como una serie de reformas respecto a normas relacionadas al tema de construcción en la CDMX.

Como primer paso, conviene analizar algunas acciones u omisiones por parte de los actores involucrados en todo proceso de construcción, a quienes identificamos como: 1 ) las autoridades; 2 ) los auxiliares de la autoridad y; 3) la sociedad representada por los constructores y cualquier persona que posea un inmueble (propietarios, poseedores, o arrendatarios). 

Como segundo paso, consideramos necesario abordar el tema a partir de la identificación de las responsabilidades atribuibles a dichos actores. La responsabilidad abarca dos acepciones, la primera de ellas es en el sentido de cumplir con un compromiso, obligación o labor previamente adquiridos o encomendados, y la segunda tiene que ver con enmendar o corregir los errores u omisiones y sus consecuencias por incumplimiento o infracción de las obligaciones o labores antes descritas.

En el Sistema Jurídico Mexicano existen numerosas definiciones y tipos de responsabilidad, y respecto a las ramas del derecho que convergen en la presente investigación, los tipos de responsabilidad que surgen como consecuencia de las pérdidas humanas y daños en las construcciones producidas por el sismo del 19-S son:

Responsabilidad Civil

Responsabilidad Administrativa

Responsabilidad Penal

En el derecho civil tenemos dos tipos de responsabilidades: a) la responsabilidad civil que, de acuerdo con Rafael de Pina Vara, es la obligación que tiene una persona determinada, de reparar el daño que ha causado a otra y b) la responsabilidad concurrente, la cual el mismo autor define como aquella responsabilidad que comparten las personas, es decir, la que provoca un daño y la que recibe dicho daño.

En el derecho administrativo existe la responsabilidad disciplinaria, que es aquella en la que los responsables son los funcionarios o empleados públicos que tienen la obligación de responder por las infracciones que cometan dentro del ejercicio de sus funciones. 

En el derecho penal la responsabilidad es el resultado que se genera por la conducta o falta de conducta por parte de una persona en contra de otra (víctima), provocando un daño a esta última en sus bienes o derechos  jurídicos fundamentales.

Responsabilidad de las autoridades:

Jefe de Gobierno y Asamblea Legislativa

En materia de construcción y desarrollo sustentable de la Ciudad de México, el Jefe de Gobierno tiene la obligación de presentar a la Asamblea de Representantes de la Ciudad de México, el Plan General de Desarrollo de la Ciudad, que es elaborado por el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva de la Ciudad de México, que, a su vez, deberá crear el Programa General de Ordenamiento Territorial, que regulará la transformación de la Ciudad y fomentará su desarrollo sustentable. Sin embargo, dicho Instituto al día de hoy no ha sido creado. La importancia de este plan radica en que los usos de suelo, características de vivienda por número de niveles, tipos de construcciones y demás detalles podrán ser revisados y definidos nuevamente en el plan para mejorar nuestra cultura sísmica. 

Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI)

La Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) tiene la obligación de proponer y vigilar el cumplimiento de las normas y criterios que regulan la tramitación de permisos, autorizaciones y licencias previstas en la Ley de Desarrollo Urbano de la Ciudad de México, así como las relativas al uso de suelo. De igual forma, debe revisar y determinar los estudios de impacto urbano y expedir o revocar certificados de uso de suelo que identifican la superficie que se permite construir en cada predio de la Ciudad de México, así como el número de niveles.

Asimismo, según lo dispuesto por el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, corresponde a dicha Secretaría vigilar y coordinar a los auxiliares de la Administración Pública (Directores Responsables de Obras y Corresponsables de Seguridad Estructural), quienes le apoyan en la encomienda específica de ordenar y hacer valer en la obra la observancia de la Ley.       

Las Delegaciones y el Instituto de Verificación Administrativa del DF (INVEA)  

En materia de construcción, el primer órgano de contacto son las Delegaciones Políticas que forman parte de la Ciudad de México. Estas autoridades se encargan de recibir y autorizar manifestaciones de construcción (licencias de construcción) las cuales deben cumplir con los requisitos establecidos en la normatividad de la materia, entre otras disposiciones que apliquen al caso concreto e intervención de otras autoridades.

A su vez, las Delegaciones son auxiliadas por el Instituto de Verificación Administrativa del Distrito Federal (INVEA), el cual se encarga de verificar que se cumpla con la normatividad en materia de construcción, protección civil y demás disposiciones aplicables durante el desarrollo de las obras en proceso de construcción. Normalmente, la intervención del INVEA se genera como consecuencia de denuncias ciudadanas o de forma oficiosa ante irregularidades que son evidentes por su trascendencia o importancia, como ejemplo podemos citar su intervención en la ubicación de construcciones irregulares en la Ciudad de México que presentan niveles excedentes con el objeto de que sean demolidos.

https://newsweekespanol.com/2018/09/tecnologia-mexicana-danos-muertes-sismo/

En las visitas de verificación a las construcciones, se pueden encontrar anomalías o incumplimientos a la normatividad aplicable que no representen un peligro inminente para la sociedad, como la falta de uso de casco de los trabajadores de la construcción o de señalizaciones de emergencia. En estos casos, las anomalías se hacen del conocimiento de la autoridad Delegacional y se inicia un procedimiento administrativo ante cualquiera de estas dos dependencias, con el objeto de sancionar y otorgar un determinado plazo al constructor o propietario para que las subsane, con independencia de las multas o sanciones que correspondan por el incumplimiento a la normatividad aplicable.

Instituto para la Seguridad de las Construcciones del DF

Dentro de sus funciones existen dos acepciones: la primera se refiere al Sistema de Seguridad Estructural de las Construcciones y; la segunda, a todo lo relativo con los los Directores Responsables de Obra y Corresponsables, en  materia de Seguridad Estructural.

Respecto a la primera de sus acepciones, es decir, al Sistema de Seguridad Estructural de las Construcciones, el Instituto establece, vigila y evalúa dicho Sistema. También, establece la creación de normas técnicas, lineamientos, reglas y criterios que permiten dotar a las construcciones de mayor seguridad y resistencia ante los sismos. 

En su segunda acepción, relacionada con los Directores Responsables de Obra y Corresponsables, inicialmente, correspondió al Instituto llevar a cabo los procesos de admisión, capacitación y evaluación de estos actores; así como expedir sus carnets y control de responsivas; registrar y actualizar expedientes; determinar el pago de aranceles u honorarios; registrar los contratos de prestación de servicios que celebraban con los constructores con el objeto de cuidar que las cargas de trabajo no rebasaran su capacidad de desempeño; así como publicitar su  actividad en materia de Seguridad Estructural.

Las funciones que tenían relación directa entre el Instituto y los Directores Responsables de Obra y Corresponsables, actualmente fueron asumidas por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, de acuerdo a lo establecido en el Decreto de fecha 17 de junio de 2016, el cual modificó disposiciones de la Ley de Desarrollo Urbano y Vivienda del Distrito Federal, hoy CDMX.

Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva de la Ciudad de México

Este Instituto actualmente no ha sido creado y una vez que sea creado, tendrá a su cargo la elaboración y seguimiento del Plan General de Desarrollo y del Programa General de Ordenamiento Territorial, garantizando la participación directa de los sectores académicos, culturales, sociales y económicos, con las modalidades que establezca la ley.

Integrará un sistema de información estadística y geográfica científico, público, accesible y transparente, y elaborará los diagnósticos y estudios requeridos por los procesos de planeación y prospectiva.

La importancia de que el Instituto inicie con sus funciones radica en que, los funcionarios y personas que participen directa o indirectamente en él, tendrán la responsabilidad de establecer qué es lo que se puede construir en la Ciudad de México y cómo debe ser. Lo anterior, responde a la necesidad de la sociedad de contar con viviendas y construcciones más seguras.

Responsabilidad de los auxiliares de la autoridad: Directores Responsables de Obras (DROs) y Corresponsables

Estos dos actores son especialistas o peritos en arquitectura y estructuras de inmuebles, auxiliares de las autoridades delegacionales que se encargan de revisar y avalar los proyectos arquitectónicos y estructurales de las construcciones con el objeto de asegurar que dichos proyectos cumplan con la normatividad vigente en materia de Desarrollo Urbano y Vivienda. Su incorrecta intervención constituye una responsiva que implica asumir consecuencias administrativas, civiles, penales o cualquier otra que pudiera derivarse del desempeño de sus funciones.

Intervención por parte de Colegios de especialistas y expertos en diversas áreas

Los Colegios de especialistas en arquitectura, ciencia sísmica, ingeniería y demás disciplinas, deben contribuir en la elaboración de las normas que se ajusten adecuadamente a los problemas provocados por los fenómenos sísmicos dichos y de esta forma garantizar la protección de derechos de las víctimas de estos fenómenos naturales.

Propietarios de un inmueble

El propietario o edificadores de construcciones nuevas, tienen la responsabilidad de garantizar que la construcción cumpla con lo establecido en la licencia otorgada a su favor para realizar la construcción, además de garantizar que dicha construcción no tenga defectos y/o vicios ocultos.

Observaciones finales

Con relación a las reformas al Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, pudimos identificar el esfuerzo de la autoridad para evitar la corrupción y agilizar los procesos de verificación de las obras nuevas. No obstante, es preocupante no conocer las razones por las cuales se suspenden los procesos para fincar responsabilidad administrativa a los Directores Responsables de Obra, sobre todo porque las experiencias sísmicas nos establecen claramente que es necesario separar de su cargo a los Directores Responsables de Obra que hayan participado en la autorización de remodelaciones o construcciones irregulares como en el caso del Colegio Rébsamen y otros, con independencia de las sanciones civiles o penales correspondientes, pues es inminente y estrictamente necesario expulsar a los elementos auxiliares de la administración pública (DROS Y CSE) que incurran en actos que ameriten suspensión o inhabilitación para trabajar y de esta forma evitar que se repitan conductas irregulares.

La emisión de la “Ley para la Reconstrucción, Recuperación y Transformación de la Ciudad de México en una cada vez más resiliente”, determina los apoyos administrativos y financieros a favor de las personas que requieren demoler y reconstruir sus propiedades o rehabilitarlas. A nuestra consideración, la Ley no consideró un aspecto fundamental para integrar la decisión de los afectados en la restitución de sus hogares: el requerir o conducir a los afectados a la obtención de un estudio financiero inmobiliario que permita calcular el costo de las reparaciones en comparación con el costo de demolición y reconstrucción, pues en algunos casos en nuestra experiencia resultaba financieramente viable demoler y reconstruir un edificio que podía ser rehabilitado o reparado, pues los apoyos gubernamentales permiten incrementar en 35% los metros de construcción con el objeto de comercializarse y con su venta costear la construcción del edificio nuevo y así contar con un mejor y actual sistema constructivo que represente mayor resistencia y seguridad de sus propietarios, sin contar además que tendrá una mejor garantía por vicios ocultos. Lo anterior, dependiendo de diversos factores como el tipo de suelo, niveles permitidos e incentivos para elevar niveles, capacidad económica de los dueños, capacidad para obtener financiamiento adicional a los apoyos otorgados por el gobierno, y, sobre todo, si los dueños desean contar con construcciones más seguras. 

https://newsweekespanol.com/2018/09/quien-ayuda-a-los-topos/

Asimismo, la ley tampoco establece qué hacer en los casos en que los propietarios de un edificio dañado y que puede ser reparado, soliciten su demolición y reconstrucción con el objeto de contar con una vivienda más resistente y de mejor calidad, sin importar que esta decisión implique un mayor gasto a los dueños y estén dispuestos a cubrirlo. También pudimos ver que la operación y aplicación de esta ley es lenta, porque los apoyos financieros para la reconstrucción o rehabilitación por departamento se autorizaron y publicaron en la gaceta oficial de la Ciudad de México, hasta el 22 de junio de 2018.

Con todo lo anterior, podemos concluir que las responsabilidades por los daños causados por los sismos son de carácter general porque intervienen las autoridades y auxiliares de éstas, así como los particulares, quienes en conjunto debemos mejorar las condiciones actuales que permitan prevenir y evitar daños en los próximos sismos.

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*Impunidad Cero es un proyecto de la sociedad civil, no partidario, que surge del compromiso ciudadano con la finalidad de denunciar la impunidad cotidiana a la que todos estamos expuestos, señalando a los responsables de estas problemáticas.