China solía desdeñar a la Organización de las Naciones Unidas. En las tres décadas posteriores a su incorporación en el Consejo de Seguridad, en 1971, ni siquiera se molestó en votar a favor o en contra de las misiones de mantenimiento de la paz, a las que consideraba como intervencionismo en la soberanía de otros países. Así que cuando el presidente Xi Jinping anunció, en la sesión de la Asamblea General de la ONU del 28 de septiembre, que China reforzaría los esfuerzos de pacificación en todo el mundo con ocho mil soldados adicionales y cientos de millones de dólares en nueva financiación, no sólo eclipsó al presidente Barack Obama, que en ese momento realizaba su propia cumbre de mantenimiento de la paz al otro lado de la ciudad, sino que marcó una nueva actitud de China hacia la intervención internacional. En lugar de simplemente oponerse a ella, ahora China quiere rehacerla.
Xi anunció que China establecería un fondo a diez años por mil millones de dólares para el trabajo de Naciones Unidas relacionado con la paz y el desarrollo, creará una fuerza permanente de reacción inmediata para el mantenimiento de la paz con ocho mil elementos y aportará cien millones de dólares en ayuda militar a la Unión Africana durante cinco años, de manera que la Unión pueda crear su propia fuerza de intervención en situaciones de crisis. De un solo golpe, al añadir esos ocho mil soldados a los tres mil encargados del mantenimiento de la paz que ya aportaba, China se convirtió en el mayor proveedor de pacificadores del mundo (Estados Unidos sigue siendo el principal financiador de esos esfuerzos, pero sólo aporta 82 soldados).
Xi añadió que esperaba que esta mayor intervención de China le diera una mayor influencia en el mantenimiento de la paz y en toda intervención humanitaria. Los “grandes, fuertes y ricos [ya no] intimidarían a los pequeños, débiles y pobres”, dijo. “Quienes asumen un enfoque displicente para usar fuerza descubrirán que están levantando una roca para dejarla caer sobre sus propios pies”.
Muchos admiradores del mantenimiento de la paz dieron la bienvenida a la iniciativa de China. Gareth Evans, exministro de Relaciones Exteriores de Australia, cuya participación fue muy importante para formular y generar aceptación para la Responsabilidad de Proteger (R2P, por sus siglas en inglés), que es el principio de las Naciones Unidas según el cual funcionan todas las intervenciones militares humanitarias, dice que la iniciativa de China fue “completamente apropiada” para el multilateralismo que el mantenimiento de la paz pretende encarnar.
Sin embargo, los escépticos observaron que, aunque China hace hincapié ahora en el consenso internacional, recientemente ha actuado de manera agresiva con sus propios vecinos. Actualmente mantiene tensas disputas con Japón, Filipinas, Brunéi, Vietnam y Taiwán en relación con islas estratégicas en el Mar del Sur de China, y mantiene lo que podría considerarse una carrera armamentista convencional con Estados Unidos. Una preocupación especial suscitada por el discurso de Xi fue su énfasis en África. El presidente chino dijo que Pekín “apoya firmemente una mayor representación e influencia de los países en vías de desarrollo, en especial de los países africanos, en la gobernanza internacional”.
Para algunas personas, esto es algo más egoísta que altruista. Además de ser sede de nueve de las dieciséis misiones de mantenimiento de la paz de la ONU, China ha invertido decenas de millones de dólares en productos primarios e infraestructura en África. Mantener la paz en aquellas partes donde China ha invertido su dinero hace surgir la posibilidad de que los pacificadores chinos pudieran considerar que su función consiste en proteger las cosas tanto como a las personas.
También en este caso tal vez un poco de egoísmo es exactamente lo que requieren los esfuerzos de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. La historia de estos esfuerzos está llena de fracasos en lugares en los que los famosos Cascos Azules no tienen ningún interés en los conflictos en los que supuestamente deben mantener el control. Tomemos como ejemplo la operación de mantenimiento de la paz más grande del mundo, la misión de la ONU en el Congo (MONUSCO, por sus siglas en inglés). Su punto más alto, y el punto más bajo para todos los esfuerzos de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, se produjeron en noviembre de 2012 en Goma, la principal ciudad oriental del Congo. Equipados con tanques, helicópteros, aviones, transportes blindados y un presupuesto anual del 1300 millones de dólares, los veinte mil hombres de MONUSCO enfrentaron a mil rebeldes armados con kalashnikovs, lanzagranadas y algunos viejos tanques y piezas de artillería.
Cuando un tanque rebelde disparó un solo proyectil hacia Goma, la ONU emprendió una acción decisiva. Huyó. Los pacificadores abandonaron a los civiles a quienes se les ordenó proteger, y se retiraron a sus bases o abandonaron la ciudad. El grupo rebelde, llamado M23, tomó Goma sin disparar ni un solo tiro más. Por la tarde, una multitud se reunió frente a las bases de las Naciones Unidas y exigieron que los pacificadores que no habían huido lo hicieran de inmediato. “No pueden defendernos”, gritaron. “Son unos inútiles. Están despedidos”.
Alan Doss, director de MONUSCO de 2007 a 2010 y actual director ejecutivo de la Fundación Kofi Annan en Ginebra, miraba consternado. “Ignoro si había una razón fundamental”, dice ahora, refiriéndose a esa retirada. “No puedo explicarlo”. En ese momento, en el terreno, un oficial uruguayo de la ONU declaró a un corresponsal de Newsweekque la razón de la timidez de esta organización era simple. “Tengo una esposa y un hijo en casa”, dijo. “Mis hombres también tienen familias. Quiero que salgamos allí, pero no es un sitio seguro. Tengo que tomar la decisión correcta para todos los involucrados”.
El oficial expresaba la gran falla del noble diseño de los esfuerzos de pacificación: los soldados enviados desde el otro lado del mundo para proteger a personas a quienes no conocen y cuyos problemas no les interesan suelen sentirse desmotivados. Para los uruguayos en el Congo, “todos los involucrados” no incluían a los congoleños a quienes los pacificadores debían proteger.
Los repetidos fracasos de la ONU en el mantenimiento de la paz (este año, este organismo ha sido incapaz de evitar las masacres en Sudán del Sur y la República Centroafricana) impulsaron al secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon, a solicitar una evaluación radical de las misiones de mantenimiento de la paz de la organización, la cual está en curso, y a Obama a convocar su cumbre en Nueva York. Pero mientras que las iniciativas de la ONU y de Estados Unidos fueron diseñadas para aportar más recursos, en lo cual han tenido éxito, la de China tiene como objetivo dar una nueva forma a toda la práctica de la acción militar legal en el ámbito internacional.
Desde 2005, la intervención militar humanitaria ha sido gobernada oficialmente por R2P. Los partidarios de R2P argumentan que existen estándares universales de derechos humanos que todo gobierno y organismo gubernamental internacional deben mantener. R2P formaliza esto al obligar a la comunidad internacional a anular la soberanía de cualquier país al intervenir militarmente, quizás imponiendo una zona de exclusión aérea o un bloqueo, una campaña de bombardeo o, incluso, una invasión por tierra, si ese país no puede o no quiere detener las violaciones a los derechos humanos en su territorio.
Los críticos, entre ellos el gobierno chino, dicen que el universalismo al que aspira R2P es un espejismo. Señalan que no hay ningún estándar comúnmente aceptado de derechos humanos, ni siquiera dentro de cada país, y mencionan las diferentes actitudes acerca de la pena de muerte en estados vecinos dentro de Estados Unidos. Es mejor, señalan los críticos, respetar una diversidad de opiniones. “Ninguna civilización es superior a las demás”, dijo Xi en Nueva York ante la ONU. “Cada civilización representa la visión y la aportación única de su gente”.
Y en la práctica, afirma China, R2P ha sido usado para imponer los puntos de vista de las naciones poderosas sobre otras. Fue usado como justificación para intervenciones que incluyen el ataque de la OTAN contra el ejército de Muamar el Gadafi en Libia en 2011 y las acciones militares de Rusia en Georgia en 2008 y en Ucrania en 2014. En este contexto, si los esfuerzos de pacificación de la ONU desempeñaron alguna función en esta versión de R2P, esta ha sido hasta ahora de tipo servil, ex pos facto, recogiendo los platos rotos una vez que ha terminado la intervención principal realizada por una potencia importante o por un vecino belicoso.
China parece tratar de revertir esa situación. En Nueva York, Xi dejó claro que el objetivo de Pekín es asegurar que los países más pobres y menos poderosos, especialmente los africanos, ya no estén sujetos a los caprichos de otros, sino que puedan reafirmar su autoridad sobre sus propios asuntos. El vehículo que China ha elegido para esta iniciativa de oposición es el mantenimiento de la paz y, en particular, la financiación de China de una fuerza permanente de intervención internacional en la Unión Africana.
Ya existe un modelo para esa fuerza en la forma de AMISOM, un organismo africano para el mantenimiento de la paz en Somalia que practica una forma de pacificación muy diferente al de la ONU. También es más eficiente: aunque tiene veintidós mil soldados, más que MONUSCO, AMISOM cuesta una fracción de una misión de Naciones Unidas: tan sólo 95 millones de dólares al año, menos de una décima parte del costo anual de MONUSCO. Y aunque opera bajo un mandato de la ONU, los comandantes de AMISOM, principalmente ugandeses, aunque también burundeses, etíopes, kenianos, djiboutianos, sierraleoneses y ghaneses, interpretan esa autoridad en una forma mucho más agresiva. Los ugandeses en la capital somalí de Mogadishu admiten francamente que no sólo tratan de mantener la paz. En lugar de ello, la imponen matando a cualquiera que haga la guerra, particularmente los combatientes del grupo Al-Shabab, aliado de Al-Qaeda.
AMISOM ha tenido un gran éxito. Donde la ONU y Estados Unidos fracasaron durante dos décadas, AMISOM ha matado a miles de guerrilleros de Al-Shabab y los ha expulsado de Mogadishu. Como resultado, una de las ciudades más maltratadas del mundo experimenta un asombroso resurgimiento. Se han invertido cientos de millones de dólares en bienes raíces y otras empresas, las exportaciones de ganado y fruta han renacido, y el gobierno pronostica un crecimiento económico de 6 por ciento este año.
¿El secreto de AMISOM? Su disposición a sangrar. Aunque no revela el número de bajas, se calcula que la cantidad de soldados que AMISOM mató en Somalia va de mil a tres mil. Ese nivel de bajas sería “totalmente inaceptable en un entorno de Naciones Unidas”, afirma Doss. Sin embargo, dado que Uganda, Etiopía, Kenia y Djibouti han sido atacados por Al-Shabab, todos estos países están preparados para pagar ese precio. Este mismo egoísmo ayuda a explicar por qué, dado que la mayoría de las misiones de pacificación están en África, ese continente proporciona actualmente la mitad de todos los encargados del mantenimiento de la paz en el mundo (o 60 por ciento, si incluimos a AMISOM).
A los escépticos les preocupará que el reciente compromiso de China con la pacificación, especialmente si es de una variedad más agresiva al estilo de AMISOM, sea poco más que un ejercicio de poder suave en una región en la que se ha convertido rápidamente en un jugador importante. Es probable que a las organizaciones humanitarias les preocupe la posible erosión de la neutralidad tradicional de los esfuerzos de mantenimiento de la paz. Pero devolver a los africanos la responsabilidad de proteger su propio continente coincide con el estado de ánimo de un África cada vez más asertiva y cada vez más harta de Naciones Unidas. Después de todo, la nueva misión de pacificación no puede ser peor que la anterior.
Publicado en cooperación con Newsweek / Published in cooperation with Newsweek