Una encuesta Pew de enero 2017 demostró que los estadounidenses consideran que el terrorismo debe ser la máxima prioridad para la presidencia Trump y para el Congreso. Colocan este tema por delante de la economía, la educación, el empleo y los costos de la atención médica.
En mis últimos 12 años como director del Consorcio Nacional para el Estudio del Terrorismo y las Respuestas al Terrorismo, he colaborado con colegas para mejorar la comprensión del terrorismo a través del estudio de sus causas y sus consecuencias. Y uno de nuestros proyectos más extensos y costosos ha consistido en compilar todos los ataques terroristas perpetrados en el mundo, desde 1970, en una Base de datos Global sobre Terrorismo (GTD, por sus siglas en inglés).
A partir de este trabajo, y en mi opinión, sobresalen seis puntos que se perfilan como los principales desafíos para desarrollar políticas de contraterrorismo eficaces.
#1: El terrorismo es raro
El terrorismo es un fenómeno increíblemente raro en la mayoría de los países y en casi cualquier época.
En muchos de los años recientes, Estados Unidos ha experimentado menos de 25 ataques terroristas. Pero, al mismo tiempo, Estados Unidos ha registrado unos 13,000 homicidios y 260,000 robos anuales. Así mismo, en años recientes, los accidentes de tráfico en todo el mundo han cobrado 100 veces más vidas humanas que los terroristas.
Hasta grupos importantes como al Qaeda han lanzado, relativamente, pocos ataques. GTD demuestra que al Qaeda solo ha sido responsable de 59 ataques a lo largo de toda su existencia, y de solo cinco ataques desde 2008. El hecho de que el terrorismo sea tan raro se traduce en que tenemos una capacidad muy limitada para hacer un análisis estadístico y sacar conclusiones sobre políticas generales.
#2: Los ataques masivos son todavía más raros
Si bien el terrorismo es raro, los ataques que dejan víctimas masivas son incluso más raros.
Más de la mitad de los ataques terroristas ingresados en GTD desde 1970 no registraron fatalidades. GTD solo identificó 17 ataques en todo el mundo que cobraron más de 300 vidas. De los más de 156,000 ataques terroristas ingresados en GTD, el ataque coordinado de 9/11, que cobró las vidas de casi 3,000 personas, sigue siendo el ataque más mortífero en la historia moderna.
Además de 9/11, ningún ataque en territorio estadounidense, en medio siglo, ha cobrado las vidas de más de 200 personas. El más numeroso, con 168 víctimas, fue la explosión de Oklahoma City en 1995, perpetrada por Timothy McVeigh.
Ya que unos pocos ataques mortíferos, pero muy inusuales, causan gran preocupación, las políticas antiterroristas tienden a fundamentarse en incidentes extremadamente raros e inusitados, en vez de los miles de atentados más comunes y menos espectaculares. En mi opinión, las políticas que se basan en casos atípicos extremos pueden tener implicaciones graves y tal vez, imprevistas.
#3: La prevención está mejorando
Un creciente número de ataques terroristas –sobre todo en Estados Unidos y en Europa Occidental- son complots fallidos. Como es evidente, se trata de una buena noticia en términos de proteger a la ciudadanía y de salvar vidas. Mas otra consecuencia es que los legisladores tienen cada vez menos información sobre la gravedad real de las amenazas, porque los atacantes son detenidos antes de poner en práctica sus planes.
#4: No todos los grupos terroristas son iguales
Las organizaciones terroristas son en extremo diversas, de modo que es muy difícil hacer generalizaciones.
Cuando la mayoría piensa en grupos terroristas, imagina una entidad bien organizada y muy publicitada, como el Estado Islámico o al Shabaab. Pero, en realidad, es difícil generalizar cuando hablamos de grupos terroristas. En un extremo están los individuos que no tienen nexos reconocidos con una organización terrorista, los llamados “lobos solitarios”. En el otro extremo del espectro tenemos a los grupos altamente organizados que persisten a lo largo del tiempo, con una cadena de comando bien definida, y un liderazgo estable. En el sector intermedio se encuentran los grupos pequeños con vínculos imprecisos, así como las redes clandestinas; por ejemplo, los neonazis y los islamistas radicales. Todas estas entidades dispares suelen encontrarse en estado de flujo. Es decir, el cambio es constante y la estabilidad, muy rara.
De las más de 2,300 organizaciones terroristas individuales identificadas en GTD desde 1970, casi 70 por ciento tuvo una vida media inferior a un año. Las organizaciones terroristas se parecen un poco a las startups empresariales: la mayoría desaparece durante el primer año de operación. Es posible responder a un grupo bien organizado, con un liderazgo claro, una cadena de comando y miembros identificables. Pero la respuesta es mucho más complicada cuando no hay una organización central ni un líder identificable, o se trata apenas de un grupo de individuos mal definido, con conexiones variables y compromisos que cambian constantemente.
#5: Es difícil asignar responsabilidades
A menudo, resulta ambiguo o hasta imposible atribuir la responsabilidad de un ataque terrorista.
Los datos de GTD demuestran que no es posible asignar a un grupo terrorista la responsabilidad en casi 60 por ciento de los miles de ataques perpetrados en todo el mundo desde 1970. Muchos ataques pudieron ser lanzados por lobos solitarios que trabajaban, más o menos, independientemente de un grupo específico. En otros casos, más de un grupo pudo haber reivindicado el ataque. También es posible que un grupo se atribuyera la responsabilidad cuando, en realidad, no tuvo relación con el ataque; o bien, que un grupo afirmara, erróneamente, que otro grupo fue el responsable.
Los analistas, simplemente, nunca tendrían suficiente información para sacar una conclusión o distinguir entre relatos conflictivos. Después de un ataque terrorista, los gobiernos se encuentran bajo una presión tremenda para identificar al responsable y responder con rapidez. Pero ¿cómo pueden los funcionarios castigar a los agresores e impedir que otros se involucren en actos terroristas, si nunca están seguros de quién es el culpable?
#6: Seguimos desarrollando estrategias
Por último, aunque los investigadores están teniendo logros importantes en el desarrollo de un marco teórico para el estudio científico del terrorismo, el estudio del contraterrorismo permanece en su infancia. Si bien es difícil entender con exactitud las amenazas terroristas, es aún más difícil evaluar las estrategias que usan los gobiernos para combatir al terrorismo. Los funcionarios gubernamentales son extremadamente reservados en cuanto toca a sus políticas y estrategias antiterroristas. Y, ciertamente, no existe algo parecido a una base de datos mundial sobre estrategias antiterroristas y su eficacia.
Crear mejores políticas
La amenaza terrorista para Estados Unidos es episódica, esporádica e inconsistente. Muy a menudo, las políticas responden al temor en vez de a los cálculos reales de las amenazas. Por ejemplo, no hay evidencias empíricas que respalden la decisión del presidente Trump de prohibir que los ciudadanos de seis países de mayoría musulmana viajen a Estados Unidos, argumentando que previene la infiltración del terrorismo. La orden ejecutiva que Trump giró en marzo de 2017 impediría el ingreso de los viajeros de Irán, Libia, Somalia, Siria y Yemen; y, sin embargo, desde 9/11, ningún ciudadano de esos países se ha visto implicado en un ataque terrorista mortal en territorio estadounidense.
Es más, esas políticas son muy difíciles de revertir. Por ejemplo, la Ley Patriota de Estados Unidos, aprobada en el caos desatado tras el ataque de 9/11, fue ideada para “desalentar y castigar actos terroristas”, pero los funcionarios judiciales la expandieron, rápidamente, para procesar delitos de drogas y otros crímenes no terroristas. Semejante expansión plantea inquietudes en torno de la privacidad y el poder del gobierno federal.
Una política exitosa exige reunir la mejor información posible, acceder a ella con honestidad, y evitar una respuesta exagerada.
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Publicado en cooperación con Newsweek / Published in cooperation with Newsweek